2024總統大選期間，不在籍投票議題再度受到關注。台灣現行法律未允許不在籍投票，為積極保障人民參與政治權利，中選會正研擬有條件開放不在籍投票。「優質新聞發展協會」日前邀請東吳大學政治學系特聘教授黃秀端，在「優沙龍」講座分享不在籍投票制度設計的進展。

黃秀端目前身兼中央選舉委員會委員，她從不在籍投票的各種方式談起，論述世界各國目前實施狀況，並探討未來在台灣推行不在籍投票的可行方案。黃秀端指出，不在籍投票分為「移轉投票」、「特設投票所投票」、「通訊投票」、「提前投票」、「網路投票」，或使用電子設備等方式。

不在籍投票的各種類型與問題

「移轉投票」就是選民在投票日若無法回到戶籍地投票，只要在事前的規定時間內，向戶政機關申請，就可以在投票日當天，就近移轉到工作地或求學地投票。這種方式存在投開票場所要設置在哪裡？以及如何確保投票匿名性的問題。台灣目前在選舉罷免法中，僅針對選務人員設有「移轉投票」制度，讓選舉當天因必須負責選務工作而無法回到戶籍地的選務工作人員，可以就近投票。

「特設投票所投票」則是在監獄、醫院、使館等特殊場所進行投票，但場所要如何設置則仍有爭議。以監所為例，若在戒護區裡設置，就只有設籍在監所的人可以投票，記者不能採訪，開票也不能公開，有違開票公開的原則；若不設在戒護區，而是在設置在監所圍牆內，也有很多問題必須跟矯正機關協商，包括在同一個戶籍區內的民眾是否可以進來投票？受刑人投票時為維持秘密投票，戒護人員不能伴隨，是否會有安全問題?

「通訊投票」則是以郵寄或傳真的方式將選票分發給選民進行投票，這種方式的爭議在於，選票要寄到哪裡?如何確保郵寄的安全性?郵包是否可能被偷、被毀?是否會有人收購選票或代為處理選票?何時截止收件?如何維持匿名?

「提前投票」可以讓選民在正式的投票日前進行投票。但問題則是何時開始投票?投完的選票要放在哪裡保管?

「網路投票或使用電子設備」可滿足投票人使用遠端電子投票的需求，優點為：可服務僑民、提高投票率、加快計票速度、減少人力成本、選舉管理與數位時代保持一致等。問題是：必須確保網路和電子設備正常、提供有效認證及解決數位落差，以及防範駭客等等，資安成本勢必增加。

不在籍投票在各國實施狀況

不在籍投票在許多民主國家行之有年，黃秀端舉出美國、日本、韓國等國家的實施情況來說明。

一、美國

美國公民不論在世界何處，都能參與美國的各級選舉。但因美國是聯邦制，投票的規範由州政府制定，各州不在籍投票規範略有不同。以通訊投票來說，有些州只接受郵寄，有些州也接受傳真、網路甚至快遞。申請不在籍投票的門檻，各州規範也不同，德州規定須「年滿65歲」、「生病或殘疾」、「在選舉當日不在州內」；在賓州，只要符合投票資格的選民，不需理由就可申請郵寄選票。此外，各州對於通訊投票的選票寄出日期、送達日期也有不同規定。

甚至有些州，允許通訊投票的選民「改變心意」。例如在密西根州，選民寄出選票後，可在投票日前，要求將選票作廢，重新取得一張新的選票。在威斯康辛州，選民也可要求將已寄出的選票作廢後，改為在投票日當天親自去投票所投票、或另領一張新的通訊選票。

二、日本

日本早在1998年就建立了不在籍投票制度。雖然當時限制只能行使比例代表制的投票，但2005年時，最高法院大法庭認為應放寬限制，因此在2007年修法後，各選舉區的公職選舉都可以進行海外投票。在2022年以後，最高法院大法庭更一致同意，放寬海外投票的適用範圍，包含憲法規定的「國民審查」投票（即針對最高法院的法官任命表態）。

日本不在籍投票包括提前投票及通訊投票。提前投票從公告開始，到選前一天，都能到指定地點投票，對選舉當天要出國或有要務在身的民眾來說相當方便。以日本第49屆眾議院大選為例，超過1,662萬人利用此制度完成投票，創下歷史新高。

三、韓國

從2009年起，韓國海外國民可以參加「地域性公民投票」。2012年的國會選舉，亦開放海外選民不在籍投票。到了2017年，更實施於總統大選，讓總人口數約14%的海外選民得以投票。到了2017年4月，韓國又通過選舉法修正案，讓未設駐外使館的海外地區，也可在辦理相關領事業務的辦公室內，設置旅外選舉管理委員會；因此，當年度的韓國總統大選，就首次在台灣設立大選投票站，讓與韓國沒有正式外交關係的台灣，也參與了韓國的境外投票。

四、其他國家

舉行提前投票的國家，通常選舉人需向選務機關申請於投票日數日前先行投票，投票日期及投票所係由選務機關安排，在選務人員監督下完成投票並封存，待投票日當天一併開票。惟各國允許提前投票的對象及提前天數各不相同。目前全世界有29個國家允許所有選舉人提前投票，41個國家允許部分選舉人提前投票。

採行部分選舉人提前投票之國家，其條件包括：居住在遠離投票所的偏遠地區的選舉人、投票日當天不在的選舉人、具有特定健康狀況、喪失行動能力、計劃住院的選舉人、因工作原因可能無法在投票日投票的選舉人，所涵蓋職業包括投票所工作人員、記者、選舉觀察員、執行選舉任務的醫務人員、警察和保安人員、軍隊。

網路投票目前僅少數國家使用，愛沙尼亞是第一個允許每個選舉人和任何選舉都可使用網路投票的國家。其他國家則採取謹慎的限制措施，如只提供僑民，或只用於部分選舉。大部分的國家之所以不採用線上投票，主要都是顧慮網路安全問題，擔心選舉被駭客操弄。

不在籍投票在我國實施的可行性

現行選罷法只准許在籍投票。COVID-19期間，該法引發諸多爭議，除了外地工作者、海外國民、台商投票權受到限制，當時連「確診隔離者」也都無法投票，影響國民參政權力甚鉅。故呼籲政府應評估採開放不在籍投票的呼聲日高。黃秀端針對幾種適用台灣的不在籍投票方式，提出評估如下：

一、「提前投票」

提前投票保留由選舉人在投票所親自投票之優點，是選舉人和投票工作人員都熟悉的投票程序，方便投票日忙碌或不在的人投票。但因為需提前開放投票所並配置工作人員，選務成本必然增加。

還需考慮提前的時間應該如何規劃才適當，例如提前投票的選舉人可能錯過電視政見發表會或電視辯論。也須設定提前投票之資格，並建立機制預防重複投票。若開放提前投票，在整個過程中，包括選票運送、保管都要詳細規劃。

二、「通訊投票」

除了可信賴之郵務系統，通訊投票需要有準確的選舉人名冊資料，以正確寄送選票。加以是在無選務人員監督下投票，需要有更多對選舉人之宣導，並提供清楚易懂之投票指示。

另外，通訊投票係在未經選務人員驗證選舉人身分之環境下投票，無法確認選舉人自由意志及秘密情況，若有干擾選舉人自由和秘密表達，如恐嚇、脅迫，或是有收買選票等情形，通訊投票就不是合適的選擇。

三、「特設投票所投票」

監獄是最有可能實施「特設投票所投票」的場所。問題是，有的受刑人戶籍在監獄，有的不在，戶籍不在監獄的該如何處理? 目前全國有51個矯正機關，在通盤考量全國受刑人之前提下，如何使受刑人能夠投票，避免公民權被剝奪?此外，選務人員可能會抗拒進入監獄執行選務工作，亦須納入考量。

四、「網路投票或使用電子設備」

根據政大選舉研究中心研究員蔡佳泓調查，多數民眾只認同電子投票帶來的便利性，但也擔心數位落差可能造成的不公平、以及投票結果的可信任度，而且多數民眾並不認為使用電子投票會提高投票意願。黃秀端指出，技術不是問題，關鍵在於社會大眾對電子投票的信任度，以及立法院主要政黨的態度。

黃秀端指出，我國若要實施不在籍投票，應當循序漸進，先建立社會信心與選民信任。政府必須訂定清楚的政策目標，並進行充分社會溝通。以電子投票機為例，首先應當先宣導不在籍投票是為了保障公民權、減少民眾投票成本；其次是仿效他國經驗，設定試驗期，引導選民熟悉不同以於往的投票方式；第三是要透過教育訓練，建立民眾對電子投票的信任；第四是在推動電子投票後，做為選務執行單位的中選會內部組織也需因應調整，及早進行技術專業人員的教育訓練。

目前立法院已提出數個「不在籍投票法」草案，以及《公職人員、總統副總統選舉罷免法》修正案，其中針對「移轉投票」、「特設投票所」、「通訊投票」、「提前投票」等方式皆有提出做法。而行政院所提的「全國性公民投票不在籍投票法草案」，則是以移轉投票為主，希望以公民投票作為推動不在籍投票之開端，再陸續推動公職人員選舉不在籍投票。

（紀錄、整理：孫璇；編輯：邱家宜）