提案說明

提案人 – 

Tai Chih-Chuan

壹、背景介紹

　一、爛頻道充斥？

　　　台灣的閱聽人抱怨節目品質低落，已經不是一天兩天的事。雖然，每個月支付600塊的費用可以看100個左右的頻道，好像對消費者十分大方。可是，消費者真正會收看的頻道，大概不會超過三十個。消費者能不能說，「我只要看三十個頻道，讓我付200塊就好了」？姑且先不論頻道提供的節目品質如何，光是消費者不需要的頻道，就超過半數了，那我們為什麼要付這麼多錢？我們不需要的頻道能不能說我不要訂了？能不能要求系統業者退費呢？

　二、新聞品質受到批判？

　　　台灣的新聞頻道數目，在全世界排名前幾名，可是新聞內容的品質，卻受到台灣閱聽人的強力批判。市場結構的不良、惡性競爭的結果，導致新聞趨向腥煽色，內容也越趨綜藝化，廣受閱聽人的批判。除此之外，新聞頻道應該基於獨立自主的意志產製新聞內容，可是在獲利的趨使下，新聞頻道傾向接受政府或廣告主的「贊助」，製作「業配新聞」。事實上，越來越多耳聰目明的閱聽人了解這些市場亂象，但除了拒看以外，似乎並無反制的手段，劣質頻道仍然存在媒體市場。

　三、數位化　救台灣？

　　　2010年12月，行政院公佈「數位匯流發展方案」，「加速電視數位化進程」是本方案的六大主軸之一。2012年7月1日，無線電視全面數位化，台灣再也看不到類比的無線電視。但是，有線電視方面，數位化程度僅僅10%左右，所以為了大幅推動有線電視數位化，NCC利用審核媒體併購或有線電視系統業者換照時，要求業者一定要推動數位化，如果不推動數位化，併購就無法成功，系統業者也無法換照。因此，數位化是我國匯流政策的第一步。然而，數位化以後，是否代表我們看的節目自動升級？數位化以後，是否代表傳媒市場趨向健全？數位化以後，優質與劣質頻道的進、退場機制，就會自動建立？

　四、媒體集團化

　　　黨政軍退出媒體之後，似乎解放台灣的傳媒市場，私人得以經營媒體，一時之間，台灣百家爭鳴。然而，傳媒企業經過不斷的整併，已形成山頭林立的媒體集團，媒體集團掌握了發聲管道，掌控你我接收的資訊與節目內容。有線電視集團化，已是無法逆轉的趨勢。因此，建立頻道的進、退場機制，刻不容緩。消費者可以同意業者有獲利的壓力，但消費者也要求要看優質節目。所以，如何在現行媒體集團化與集中化的現今，建立頻道的進、退場機制，刻不容緩。

貳、提出問題

　一、現行頻道與系統的生態為何？頻道業者取得NCC核發的執照以後，如何進入市場？為什麼你我只能收看特定的頻道？有沒有其他選擇可能性？

　二、有線電視數位化以後，消費者有沒有機會選擇我要的頻道？還是按照現在的大碗公「吃到飽模式」呢？

參、採訪對象

　　學者、公民團體與業者

肆、圖片說明

　　本圖片是筆者參與10/24旺中併購案公聽會所拍攝。當時場外公民團體集結抗議演出行動劇，台大新聞所學生飾演媒體巨獸，呼籲NCC駁回旺中併購案。

　

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Report

正式報導

旺蘋戰爭背後 台灣有線傳媒的金權遊戲

有線電視系統　掌握言論市場入口

　　旺中集團想要併購台灣第一大多系統經營者（下稱MSO）－中嘉網路，引起軒然大波。本案經NCC審議十八個月後，終於在2012年7月25日以3項停止條件、25個負擔的附款，通過旺中併購案。只要旺中集團履行了3個停止條件，NCC的核准立即發生法律上的效力。然而，最具爭議性的附款，是NCC要求旺中集團必須與中天新聞台完全切割。7月26日，媒體報導蔡衍明向集團內部人員表示，「中天新聞台是我的最愛，不可以給別人愛」，狠狠給了NCC一記回馬槍。

　　旺中併購案，發生極大的爭議，也引起社會各界的關注。事實上，近幾年發生的媒體併購案，不是只有旺中案。2009年9月，台灣大哥大宣佈併購凱擘股份有限公司，但卻因為台灣大哥大母公司富邦金控有15%台北市政府的股份，違反「黨政軍退出媒體」遭NCC駁回。直到2010年，台灣大哥大改變策略，由董事長蔡明興與副董事長蔡明忠以私人名義成立「大富媒體」，規避「黨政軍退出媒體」條款，NCC才核准併購。這兩大併購案，皆涉及有線電視系統的併購，影響台灣未來言論自由的發展甚鉅。

系統把持言論市場的入口

　　在旺中併購案的審議過程中，NCC舉行公聽會，讓業者與公民團體各抒己見。旺中集團代表常在會議中表示，「系統是平台」，只負責傳輸頻道內容，不會影響言論市場的多元性。然而，系統不會影響言論市場多元性的說法，遭到公民團體與學者否定。學者張錦華在旺中併購案的公聽會表示，系統不只是平台，能決定上架的頻道，影響新聞報導的內容。

　　衛星頻道（例如三立、TVBS等）將訊號傳送給系統業者，系統業者透過線纜，將電視訊號傳送至每一個家戶。系統業者扮演的是傳送訊號的角色，除了地方頻道以外，不產製任何節目。「系統是傳輸平台」的說法，看似正確，但今年蘋果與米果大戰已證實系統有能力決定頻道的上、下架，影響言論市場的多元性。

　　壹電視取得執照後，積極地想在有線電視佔有一席之地。一開始，系統業者希望壹電視支付上架費，但壹電視認為若無法從系統業者收取授權費，就沒有資金製作優質節目，然而，後來一直無法上架，只好妥協支付上架費，唯獨中嘉網路，壹電視始終無法上架，據壹電視高層的說法，是旺中集團負責人授意要求中嘉不得讓壹電視上架。由此可知，系統雖然是平台，但掌握了讓頻道能否上架的權力，掌握頻道業者的生殺大權，同時也把持了言論市場的入口。

　　事實上，頻道與系統就如同商品與通路的關係，消費者能否買到該商品，必須通路商願意將該商品上架。以統一鮮奶與7-11為例，7-11與統一鮮奶為同一集團所有，7-11就會利用其市場力量，讓其他品牌（例：光泉鮮奶）的鮮奶無法上架。同樣的經營模式，也可放在系統與頻道，系統業者排除與其無整合關係的頻道，控制頻道能否進入市場。雖然，這是市場運作的商業機制，可是卻影響資訊的傳遞，謂系統業者是言論市場的守門人，一點都不為過。

　　所以，系統掌握頻道上、下架的生殺大權，新聞頻道基於商業利益的考量，不願意得罪系統業者，對於大宗的媒體併購案，就會自動噤聲。台灣大學新聞研究所教授張錦華在NCC的旺中併購案公聽會表示，旺中案號稱亞洲最大的媒體併購案，影響台灣未來的傳媒產業生態，為什麼媒體不報導？張錦華說明，她私底下詢問電視台業者，得到的回覆是頻道都要上架，必須進入系統台，「他們不敢得罪旺旺」，「這就是媒體併購的影響力」。她痛心地表示，「台灣表面上有很多媒體，可是一旦併購集中化之後，反對意見就被排除了，大家就不敢報導了，這還是一個民主社會嗎？這是我們希望留給下一代的民主社會嗎？我們對得起一百年前的革命烈士嗎？」

系統與新聞頻道　只能擇一

　　業者為提升其經營綜效，降低經營成本，會朝向垂直整合的方向發展，也就是說，除了經營頻道以外，也會兼營系統，旺中集團本來經營中天家族頻道，就是想要往下游的系統擴張。2010年的大富媒體案剛好相反，大富媒體的大老板是富邦集團的蔡家兄弟，蔡家兄弟擁有台固媒體（全台第四大MSO），併購凱擘以後，不但水平整合，更積極地從下游往上游整併東森家族頻道。

　　系統業者若完成垂直整合，有能力不讓與其無整合關係的頻道上架，或者將這些頻道放至比較差的位置，這就會影響市場的公平競爭，也會影響言論市場的多元性。透過垂直整合，系統業者在經濟市場能獲取經濟利益，在言論市場也能取得一定的發聲權，所以，系統雖然是平台，卻影響言論市場的多元性甚鉅。

　　因此，NCC在核准大富媒體併購凱擘時，劃下了一條紅線，要求大富媒體不得併購東森家族頻道，日後若要設立新聞台、財經台或購物台，必須經由NCC的核准。因此，NCC在大富案設下了垂直整合的限制，新聞頻道與系統平台，只能經營其一。所以，NCC審查旺中案時，要求旺中集團要與中天新聞台完全切割，並非無理要求。業者認為，這是屬於《憲法》保障的財產權，然而，這也是涉及人民的言論自由，NCC必須為閱聽人把關。事實上，若根據《憲法》第7條「平等原則」之規定，NCC在富邦集團所加之垂直整合限制，若在旺中案放行，不但自打嘴巴，也違背平等原則。

沒錢做好節目？爛節目充斥？

　　在台灣的消費者很幸福，一個月繳不到六百塊的收視費，卻能收看一百多個頻道，這樣的「吃到飽」模式，消費者真的賺到了嗎？事實上，每天都可以聽到閱聽人抱怨電視節目品質很差，看來看去內容都一樣爛，甚至將媒體評為台灣亂源之一。據瞭解，消費者每個月繳交500元至600元不等的收視費，真正進到頻道業口袋的，微乎其微，頻道缺少足夠的資金製作優質節目，而新聞頻道有獲利壓力，就必須配合廣告主開拓財源。

　　一般而言，有線電視收視費不得超過六百元。如果以全台灣平均收視費540元來計算，其中的240元（另一種說法是180元）是由上游的70至80個頻道去分配，每個頻道可分1至5塊不等。至於剩下的300元，就會進到向我們收取收視費用的系統業者口袋。所以，雖然我們每個月繳交500元至600元不等的收視費用，真正進到頻道業者荷包的並不多，怎麼會有資金製作優質節目？

　　如果，一個頻道能分到1塊，乘上全國收視戶數5,017,881（2012年第3季資料），當月就能從系統業者收取5,017,881元。假若再乘上12，就是一年該頻道能從系統業者收取的授權金，即60,214,572元。如果拍攝一集一小時的偶像劇成本約略150萬元，大概只能拍攝40集左右。

　　然而，上述計算方式，僅是理想。頻道業者私下抱怨，頻道與系統的交易，不會按照客觀的訂戶數資料來計算，系統還會打折。雖然，NCC的統計資料是五百多萬戶，但是，系統業者通常會以295 萬戶左右計算，版權收入馬上腰斬。本來能拍40集左右的偶像劇，只剩24集左右。那其他節目的錢從哪來？一味地要求頻道業者要自製節目，但頻道並未收取充足的版權收入，最後為了壓低成本，只能開設許多談話性節目來充數。

　　頻道業者私下表示，台灣頻道的版權收入佔整體收入的15%至30%，剩下的都必須依賴廣告收入。但是，台灣頻道很多，加上網路的崛起，廣告早已分散，無法支撐頻道的營運。所以，新聞頻道就必須配合做置入性行銷，尤其是政府的標案。然而，2011年黃哲斌坐著噴射機推動廢除政府置入性行銷，讓某些頻道頓時少了三、四千萬元的收入，財源又不見了。這樣的商業運作模式，與我們看似無關，但卻深深影響閱聽人收看的節目。

　　或許有人會問，既然頻道在系統處於被宰制的狀態，中華電信MOD的訂戶數已突破100萬戶，為何不跳槽至MOD？頻道業者私下說明，雖然MOD的訂戶數已突破100萬戶，但是開機率僅40%。換句話說，即使上架MOD，也不過四十萬人收看MOD的節目，根本不可能有廣告收入。因此，如果要跳槽MOD，必須要等MOD更壯大之後，才會考慮。

　　事實上，頻道的獲利結構，30%來自版權收入，另外70%多半依賴廣告收入。在這樣的獲利結構下，越多人收看其節目，廣告收入就會越多。所以，為了確保節目能被全國五百多萬戶收視，頻道業者說明，不至MOD上架才是上策，寧可降低30%的授權金，確保另外70％的獲利。對於以295萬訂戶數計算版權收入的說法，系統業者回應，這就如同買東西一樣，「如果買得比較多，當然有優惠」。
 

頻道上、下架機制公平、合理？

　　無論在大富案或者旺中案，NCC都會要求業者必須「公平、合理且無差別待遇的上、下架機制」，這都是為了確保頻道業者得以上架系統，讓頻道都得以生存。然而，據瞭解，NCC附加此條款是昧於現實，目前的類比、數位訊號雙載，頻寬不足以讓新頻道上架，且頻道代理商包裏授權，未進入包裏的頻道，會受到不公平的待遇。

　　有線電視處於類比訊號轉換成數位訊號的過渡階段，政府要求系統業者必須雙載類比與數位訊號，換句話說，Cable線同時承載類比與數位訊號，是否仍有頻寬，要視業者的技術而定。Cable線承載的傳輸頻寬，80%必須傳輸類比訊號，剩下的20%才是寬頻上網與數位訊號的部分。因此，在此過渡階段，已無額外的頻寬讓新進頻道上架。頻道如果要上架，就必須支付龐大的上架費。以壹電視為例，壹電視想上架系統，一戶必須支付2塊的上架費，若全台灣500萬戶計算，一個月就必須支付1000萬元的上架費，一年至少就是一億兩千萬元的上架費。所謂的「無差別待遇的上、下架機制」，不過就是看哪個頻道業者支付較高的上架費來決定誰能上架罷了，真的「公平」、「合理」嗎？試問：台灣哪個頻道業者的口袋能像黎智英那麼深？口袋深如黎智英，已無法忍受高額的成本支出，將壹電視出售予年代電視台董事長練台生。

　　除此之外，頻道授權予系統業者，並非與59個系統分別洽談授權事宜。一般而言，頻道授權或年度頻道換約都是由有線電視集團、衛星電視頻道集團及頻道代理商等三方協商的結果，個別頻道很難參與協商，而三方勢協商結果，個別頻道業者必須被迫接受。換句話說，明年度應該播送什麼頻道，由三方協商即可，個別頻道未進入協商，只能支付高額的上架費要求上架，很難獲得公平的待遇，無差別待遇的上、下架機制，形同具文。在這樣的商業機制中，頻道代理商會將優質頻道與劣質頻道包裏授權予系統，所以，即使消費者向系統商反映某個頻道太爛，爛頻道永遠不會退場，消費者的利益被宰制。

　　因此，根據《有線廣播電視法》第22條規定，系統的申設，必須向主管機關NCC提出營運計畫，而營運計畫就包括頻道的規劃及類型。因此，NCC在審議媒體併購時，應詢問未來即將經營系統的業者，到底是基於什麼原則採購頻道，是否依循過去的頻道代理機制，是否真能確實落實無差別待遇的上、下架機制，否則NCC的「公平、合理且無差別待遇的上、下架待遇」附款，根本形同具文，獨立機關的威信不再，閱聽人的收視權益在商業談判中，早已被犧牲殆盡。

　　未來有線電視數位化之後，頻道已不再是有限資源，從一百個左右的頻道變成300至500個左右的頻道，依據政府的規劃，推行「分組付費」的模式。閱聽人支付基本收視費，就能收看基本頻道，至於其他加值頻道，就必須額外收費。事實上，頻道業者都希望能留在基本頻道，普及率最高，才能獲得最多的廣告收益。如果進入加值頻道，頻道業者坦言，普及率下降，廣告收入勢必減少，嚴重甚至會影響頻道的生存。

　　分組付費涉及頻道上、下架，影響言論自由的實現甚鉅。財團法人卓越新聞獎基金會董事長胡元輝表示，基本頻道可以進入「公共審議」，「把公民團體納入來」，與業者共同審議。事實上，公民團體於2007年拜訪NCC，希望在每年換約或頻道變更時，由公民團體、業者代表（包括MSO、獨立系統、既有頻道、新設頻道）成立「頻道變更審查委員會」，審查年度換約與頻道變更相關事宜。

　　對此說法，業者反應不一。業者說明，頻道上、下架的審議，必須全盤考量媒介市場生態，不能只照顧特定的意識形態，否則會過度放大特定意識形態。他舉例說明，如果要求每個綜合台都要有兒童節，「這件事確實是不太合邏輯」。每個台的營運目標不同，強制要求每個台都必須製作兒童節目，「散彈打鳥」，「最後就是大家抄來抄去，我跟你重覆買節目，然後內容也不見得有多好，還不如就成立一個專屬的兒童或青少年的電視台，然後好好的把那個台做好，然後讓它保證在上、下架有一席之地，反而是比較適合我們台灣媒體的市場的現況」。

有線電視與MOD的對決

　　有線電視系統與中華電信MOD，都是「傳輸平台」，扮演傳輸頻道的訊號至閱聽人家中的角色，二者處於競爭關係。根據《國家通訊傳播委員會組織法》第1條規定，NCC的職責之一，就是「確保通訊傳播市場公平有效競爭」。NCC規劃未來的三大平台：有線電視、MOD與無線電視。有鑑於目前有線電視幾乎處於獨佔地位，NCC官員私下表示，希望未來能透過MOD與無線電視制衡有線電視，讓傳媒市場更加活絡。

　　簡言之，衛星頻道如果無法在有線電視上架，或者必須支付高額的上架費，就能考慮至MOD上架，確保頻道業者的生機。事實上，平台的公平有效競爭，也會影響言論市場的多元性。因為，當頻道無法在有線電視上架時，就必須另尋出路，此時若上架MOD，閱聽人還是能收看該頻道 ，充實言論市場的內容。另一方面，平台競爭的關鍵，在於內容是否能滿足消費者的需求。對消費者而言，哪個平台播出的節目好看，就會選擇該平台，因此，對於平台業者而言，爭取頻道加盟也是取得領先地位的關鍵之一。

　　然而，平台之間競爭，並非如此公平。頻道業者私下表示，系統業者會明示或暗示，要求頻道不得至MOD上架，確保其節目只在有線電視播出，取得市場競爭的有利地位。因此，無論在大富案或旺中案，NCC都會要求大富媒體與旺中集團，必須讓自營或代理的頻道至MOD上架，不得透過其市場地位杯葛其他視訊平台。可惜的是，大富案通過至今即將滿兩年，卻未看到其自營或代理的頻道至MOD上架，NCC當初要求大富遵守的附款，已形同具文。如果，NCC核准併購案之後，未嚴格監督業者是否履行附款，根本是「行政怠惰」。未來旺中集團是否履行該附款，也值得觀察。

　　事實上，過去經濟部智慧財產局將有線電視播送權認定為「公開播送權」，而MOD使用網路傳輸，認定為「公開傳輸權」。換句話說，兩種的著作權類型不同，系統業者會以未取得頻道的「公開傳輸權」授權為由，拒絕將頻道授權給MOD。然而，經濟部智慧財產局在「2009年著作權審議及調解委員會第12次會議」中變更法律見解，認為MOD在適當管理的封閉網路系統內，按照事先安排的播放次序與時間將著作內容向公眾傳達，使閱聽人能單向、即時性的接收，就是「公開播送權」。換言之，系統業者取得著作人公開播送權的授權，頻道不但能在有線電視播送，同樣也能在MOD播放。

　　長期關注傳媒產業的律師私下透露，過去雖然有線電視以未取得公開傳輸權為由，拒絕讓旗下的頻道上架MOD。然而，「這要看有沒有錢賺，如果有錢賺，哪還會沒有取得公開傳輸權的授權」。重點在於，如果將頻道至MOD上架，會打擊系統本身的市場領先地位。

　　頻道業者說明，從2011年開始，系統杯葛頻道的說法，已逐漸改善。目前系統業者也願意讓境外頻道至MOD上架，可是該頻道在系統能分配的授權金就必須減半。事實上，系統雖然會明示或暗示頻道不要跳蹧MOD，但MOD的獲利模式也讓頻道怯步。

　　頻道業者表示，MOD的訂戶數雖然已經超過100萬，可是，實際的開機率只有40%，換句話說，只有40~50萬用戶收看MOD的節目，頻道就不會有廣告收入。雖然，在有線電視播放，能獲得的授權金很少，但至少是筆穩定的收入，而且以全國五百多萬戶為基準，頻道才能獲得廣告主的支持，才有資金能拍攝優質節目。不過，他也坦言，每個頻道都有各自的盤算，如果未來MOD訂戶數越來越多，跳槽的可能性會大增。

　　《有線廣播電視法修正草案》已增訂「反杯葛條款」，因應未來平台之間的競爭。根據修正草案，系統經營者不得以不正當之法方促使衛星頻道給予其他播送平台（例如：MOD）差別待遇。未來反杯葛條款要如何落實，NCC必須依賴案例的累積，才能逐步明確其管制標準。事實上，NCC早已注意到平台競爭的相關問題，也瞭解MOD長期處於被杯葛的狀態，可是頻道每年都必須與系統換約，為了確保明年度能上架，都會選擇忍氣吞聲。NCC官員私下表示，「不是我們不處理，而是沒有頻道業者願意提供證據」。

NCC審議媒體併購案的合法性

　　依據我國《有線廣播電視法》規定，並無規定有線電視系統業者的股權轉讓時，必須經過主管機關NCC的核准。所以，業者認為NCC審議媒體併購案，並不合法。然而，若是詳細探究我國最高行政法院的判決，我國司法實務不但肯認NCC得核准或駁回媒體併購案，更承認NCC於核准併購後可添加附款，只要不違反「正當合理的關連」原則，就不構成違法。

NCC得以附款核准媒體併購案

　　業者認為，我國《廣播電視法》第14條規定，無線電視台的股權轉讓，必須經過NCC的核准。但是，《有線廣播電視法》卻無類似的規定，所以旺中集團得併購中嘉網路，NCC無置喙空間。然而，這樣的思維卻無法獲得司法實務的支持。

　　最高行政法院認為，《衛星廣播電視法》已明文規範，衛星廣播電視的申設，採許可制，因此衛星廣播電視台的經營權移轉，NCC得以審查。同樣的法理，《有線廣播電視法》關於有線電視系統的申設，也採取許可制，換言之，系統的經營權移轉，NCC應擁有核准與駁回的裁量權限。依據《行政程序法》第93條規定，NCC若核准媒體併購案，可站在維護公共利益的立場，添加若干附款要求業者履行，確保行政目的的達成。然而，根據《行政程序法》第94條規定：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」NCC附加之附款，不得漫無目的地設下限制，必須與行政處分之目的有正當合理之關聯。

　　所以，NCC添加附款，必須以《國家通訊傳播委員會組織法》第1條為依歸，以「落實憲法保障之言論自由」、「維護媒體專業自由」、「確保通訊傳播市場公平有效競爭」、「保障消費者及尊重弱勢權益」與「促進多元文化」為目標。如果逸脫了這些範圍，附款就會違反正當合理之關聯的原則而違法。

旺中應履行條件　併購才生效

　　NCC於2012年7月25日以「附附款的行政處分」核准旺中併購案，設下了三項停止條件，包括旺中必須與中天新聞台完全切割、中視新聞台副頻應變更營運計畫為非新聞台、中視綜合台主顏必須成立獨立編審制度。這樣的條件，引起旺中集團的反彈。蔡衍明表示，「中天新聞台是我的最愛，不可以給別人愛」。

　　NCC要求旺中集團與中天新聞台要完全切割的目的，不外乎就是不希望旺中集團成為一垂直整合系統平台與新聞頻道的事業體，影響言論市場的多元性。在大富媒體併購凱擘一案中，NCC雖然核准併購案，但並未核准大富併購東森家族頻道，也未核准大富媒體設立新聞頻道與財經頻道。由此可見，NCC希望在有線電視垂直整合，劃下一道紅線。

　　值得關注的是，NCC首次以「停止條件」核准旺中併購案。過去，NCC多半以「附負擔的行政處分」核准併購案，負擔與停止條件，都是附款的種類之一，如果以附負擔的行政處分核准併購，代表業者縱未履行負擔條款，NCC的核准也已生法律之效力。以大富案為例，縱使大富媒體都未履行負擔，核准併購也生法律之效力。但反觀旺中案，就沒有這麼幸運，NCC一方面認為沒有任何法規可作為駁回旺中案的依據，但一方面又想回應公民團體與傳播學者的訴求，因此為了貫徹新聞頻道與系統平台只能擇一的原則，只有在旺中履行三個停止條件後，核准併購才發生法律上之效力。

大富的事後監督？

　　2010年11月17日，NCC核准大富媒體併購凱擘股份有限公司，但同時也添加了15個附款要求業者履行。然而，公民團體與學者質疑，NCC核准併購之後，是否監督附款能否確實履行，成為重要議題。

　　NCC核准大富媒體併購凱擘至今，快滿兩年，但仍有部分附款尚未履行。舉例而言，NCC要求大富媒體自營或代理頻道必須至中華電信MOD上架，不得對其他視訊平台差別待遇。事實上，大富媒體一直沒有履行附款，直到2012年2月，NCC要求蔡明忠到會說明，蔡明忠才允諾今年（即2012年）會讓自營的電視台上架MOD。中華電信私下表示，大富案通過後，中華電信也去函凱擘要求頻道授權，但凱擘卻以MOD是IPTV，部分節目未獲得授權，所以無法上架MOD。

　　 由此可知，業者是否履行條件，NCC必須在核准併購時，就與業者協議，必須完成什麼條件，必須要說清楚、講明白。旺中案審議期間，就有產業經濟學學者與傳播學者對於附款是否履行，產生疑義，進而要求NCC駁回併購案。

　　由此可知，業者是否履行條件，NCC必須在核准併購時，就與業者協議，必須完成什麼條件，必須要說清楚、講明白。旺中案審議期間，就有產業經濟學學者與傳播學者對於附款是否履行，產生疑義，進而要求NCC不要核准併購案。

　　事實上，以附款核准併購案，並非台灣首創。美國FCC受到媒體併購案時，若要核准媒體併購，也是以附帶決議的方式，並非是准與駁的零和遊戲。但是，核准併購以後，FCC會嚴格監督業者，要求其履行附帶決議，實現公共利益。反觀我國NCC，業者併購成功之後，附款就像是寫好看的，業者是否履行，NCC過了很久才過問。難怪學者在旺中案審議期間，會要求NCC直接駁回，以維護公共利益。

公開產業資料　NCC有責

　　從大富案到旺中案，NCC核准或駁回併購案，必須依據完整的產業資料，才能作成決定。然而，NCC雖為主管機關，但卻未完全掌握產業資料。即使掌握，資訊也未必公開。筆者認為，產業資料涉及《憲法》保障的言論自由，既然涉及基本權利的實現，就應該要公開。

NCC未掌握市場資訊　如何管制

　　2009年，台灣大哥大想要併購凱擘，平面媒體報導，台灣大哥大所掌握的總訂戶數，可能已超過總訂戶數三分之一的法規上限，但當時因黨政軍條款，併購案遭NCC駁回。2010年，蔡家兄弟以私人名義成立大富媒體，成功入主凱擘，但三分之一的上限仍然受到關注。

　　根據NCC的統計，2012年第2季的有線電視普及率是61.84%，但是，研究文獻指出，有線電視的普及率高達八成五，甚至高達九成以上，落差甚大。據瞭解，NCC網站公佈系統的訂戶數，是由業者自動呈報給NCC，而NCC根據這些資料作成核准或駁回併購案的依據。

　　以大富案為例，本案的爭議在於凱擘與台固媒體的訂戶數相加是否已超過總訂戶數的三分之一。但是，奇特的是，NCC並未實際調查兩家業者所擁有的訂戶數，反而是援引業者自行呈報給NCC的訂戶數，據此認定二家業者相加的訂戶數未超過三分之一。長期以來，NCC並未確實掌握訂戶數的資料，都是依賴業者主動呈報，至於訂戶數資料的真實性，無從得知。以此無法確定真偽的數據作為核准或駁回併購案的依據，難以服眾。國立台灣師範大學傳播研究所所長陳炳宏投書平面媒體，要求NCC清查大富與台固媒體兩家公司所擁有的有線電視訂戶總數。

　　財團法人卓越新聞獎基金會董事長胡元輝表示，目前有線電視普及率至少八成，但NCC的官方統計數據卻只有六成多，雖然訂戶數數據不太可能百分之百精準，但目前NCC掌握的資訊與現實落差過大。以這樣的產業資料作為管制基礎，難以讓社會大眾信服。事實上，NCC可根據統計方法推估系統業者的訂戶數，讓產業資料趨近現實。

　　依據《行政程序法》第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」換句話說，NCC是有線電視系統的主管機關，在媒體併購案的審議期間，本來就應該依職權調查證據，了解整體有線電視市場的整體結構、市場佔有率等，據此判斷核准或駁回併購案。事實上，訂戶數的數據應該從平時就要確實調查，掌握產業資訊就是NCC的職責，若是未來仍不充實產業資訊，就會構成「行政怠惰」。

請公開頻道代理資訊

　　在NCC的公佈資料中，有系統業者、衛星廣播電視節目供應者的名單，但卻沒有頻道代理的資訊。垂直整合，已經是有線電視產業的發展趨勢，無論是下游的系統或上游的頻道，都會爭取上、下游的垂直整合。但是，上、下游的垂直整合，涉及到言論自由是否得以實現的重要事項，既然如此，NCC若掌握頻道代理的相關訊息，應主動公開。

　　只要業者想要提升企業綜效，必須透過水平整合與垂直整合擴大事業版圖，而併購是最快的方法之一。但是，媒體併購會產生「所有權集中」的結果，進而影響言論市場的多元性。因此，為了讓各界公平的評估言論市場是否過度集中，不只要公開各系統經營者擁有多少訂戶以外，更重要的是，MSO集團在上游自營或代理多少頻道。目前，NCC的網站並無自營或代理頻道事業的資料，社會大眾如何瞭解相關資訊判斷媒體資源是否過度集中。

　　事實上，筆者曾經私下請教NCC官員，為什麼不公開衛星頻道自營或代理的資訊？NCC官員私下表示，這涉及業者的商業祕密，不適合公開。然而，依據《政府資訊公開法》第6條規定：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並適時為之。」所謂「政府資訊」，是指「政府資訊指政府機關本於職權範圍內作成或『取得』之訊息」（高雄高等行政法院101年訴字第168號判決參照）。換句話說，NCC本於捍衛人民言論自由的職權（《國家通訊傳播委員會組織法》第1條參照），取得系統業者自營或代理的衛星頻道資訊，本來就應該主動公開，讓人民檢視。

　　政府資訊公開的制度，是為便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務的瞭解、信賴及監督，並促進民主參與而設（高雄高等行政法院97年訴字第708號判決參照）。如果NCC不公開相關資訊，人民如何增進對公共事務的瞭解，知的權利又該如何受到保障。

　　或許，有人會認為衛星頻道自營或代理的資料，屬《政府資訊公開法》第18條業者的「營業上祕密」而不應該公開。然而，若詳細探究第18條第7款但書之規定，系統與頻道垂直整合的資訊，涉及媒體集中度之計算，牽涉人民受到《憲法》保障言論自由的實現，應該是「對公益有必要」之政府資訊，自應公開接受公眾檢視。公開產業資料，NCC責無旁貸。